论《联合国海洋法公约》争端解决机制的特点

郑圣果
中国政法大学研究生院 2003级 100088

一、引言
自从1899年海牙和会通过《和平解决国际争端公约》以来，多边条约的实施与争端解决机制就结下了不解之缘 。二战以后特别是冷战结束后，和平解决国际争端的制度取得了一系列重大发展，作为“在海洋领域中新的世界秩序支柱之一”的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）集其大成，贡献了一整套复杂而较完整的争端解决制度，其鲜明的特点正是本文的研究重点所在。

二、《公约》争端解决机制的形成过程
《公约》由第三次海洋法会议历时9年11期会议始成，各国在作为《公约》重要组成部分的争端解决机制方面也历经了漫长的磋商和谈判。
从时间上来看，可分为两个阶段。第一阶段是1971年联合国海底委员会开始筹备海洋法会议至1975年第三期会议的各国提出提案的时期（两期会议提出议案20个）。在美国提案的基础上，非正式工作组组织各国磋商，就争端解决的11个方面的问题提出建议条款，至此初具规模；第二阶段是1976年第四期会议到1982年将完整的争端解决机制纳入《公约》组成部分。这一时期是各国分歧最大，辩论最为激烈的阶段，主要集中在是否规定强制管辖及在国际法院之外设立国际海洋法法庭的问题 。经过磋商、谈判、妥协最终达成的一整套争端解决程序规定在《公约》第15部分、第11部分第5节，以及附件五调解、附件六法庭规约、附件七仲裁、附件八特别仲裁中，可以说是相当复杂而完整，不仅吸收了国际社会在和平解决争端实践中的有益经验，而且也发展了传统方法（如调解），在很大程度上有所创新（如海底争端分庭的强制管辖），加强了各国在和平解决争端方面的多边义务。

三、争端解决机制的特点
如前所述，《公约》在争端解决方面所做的努力及贡献是引人注目的，笔者出于论述明晰的考虑，从纵向，即与1958年日内瓦四公约建立的海洋法体系相比和横向即其自身特点，包括对国际法理论的发展等方面进行分析，力争尽可能多地揭示其全貌（尽管这种分类标准可能是极不科学的）。
（一） 纵向分析
1， 一揽子协议并且禁止保留
与1958年日内瓦四公约相比，《公约》有一个明显的体例上的突破，即把争端解决程序完整纳入了公约，作为其一个重要的组成部分，而不是象后者在四公约外单独设立《关于强制解决争端的任择议定书》，由各国自由决定是否参加，从而陷入名存实亡的境地（加入国只有36个 ）。
关于是否在《公约》中规定强制争端解决程序及其适用范围也是各国在谈判过程中的一个焦点。美国等国认为应适用所有性质的争端；新西兰、日本、前苏联、英国等国认为强制方法应在磋商、谈判及交换意见失败后，在允许保留范围之外才能付诸强制解决程序；智利、肯尼亚、巴林强调仲裁或司法解决程序仅适用于国家管辖范围以外的海域；中国代表主张平等协商应是主要途径 。最后，公约采取了适度妥协的方法，规定在当事方共同选择的方法失败后，缔约国有义务接受一种或几种有约束力的强制裁判程序，仅对几类特殊的争端适用无拘束力的强制调解程序和事先声明的排除不适用。同时，在《公约》第309条规定，除明文许可外，禁止作出保留或例外，也就是说，缔约国在批准、加入、接受公约的同时即一揽子接受了整套争端解决程序，从而大大加强了各国在和平解决海洋争端方面的多边纪律 。
2， 管辖的争端范围大大扩展
1958年日内瓦四公约建立在传统的以领海和公海为核心的海洋法制度之上，适用范围相对狭窄，已经明显滞后于各国海洋实践和科技的发展。而作为第一部综合性的世界海洋法宪法 (a constitution for world’s oceans) 的《公约》不仅继承和发展原有的海洋法制度，在法律上有选择地确认了各国实践中的惯行做法，全面编纂了各类海域制度，同时开创了新管辖区域的管理开发制度。随之而来的就是争端解决程序所适用的争议范围也大大扩展了。如《公约》规定，因渔业、保护和保全海洋环境、海洋科学研究、航行、包括来自船只和倾倒造成污染的条文在解释和适用上的争议，适用《公约》附件八规定的由专家裁决的特别仲裁程序，体现专业性的优势。再举一例，国际海底区域 (the international sea-bed area) 作为全人类共同财产这一海洋法中的新事物，由管理局代表全人类按照公约及其附件、相应规则、政策进行开发授权、管理和控制。因海底矿产资源开发引起的争端，一律由海底争端分庭统一审理关于公约第11部分的解释及适用纠纷，管理局一方或缔约国一方作为或不作为引起的争端，开发合同一方对合同工作计划的解释适用及一方作为或不作为的争议等等（详见公约第187条）。《公约》争端解决程序管辖下的争端范围的广泛包容度是传统国际海洋法难以匹敌的。

（二） 横向分析
1、 争端解决方法众多
《公约》的一个显著特点是包容了众多争端解决方法，涵盖了现行所能采用的一切手段，鼓励各国按照联合国宪章第33条规定的“谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法或各该国自行选择之其他和平方法”求得解决。同时，对传统的概念也有变通和发展。如调解，按照传统国际法，调解是指当事人将争端提交由若干成员方组成的委员会，委员会在调查的基础上提出解决争端的建议，争端方没有必须接受的义务。公约沿袭了对调解法律效力的传统理解，但是按照公约第ＸＶ部分第３节，对于海洋划界争端，有关专属经济区内生物资源的维持及对他国有意捕捞的种群和剩余量(surplus catch)的全部或部分的分配请求的专断的拒绝引起的争议，如果争端方未选择导致有拘束力的程序，调解可随时强制适用。对该类争议，任何一方可向争端他方发出书面通知提起程序，且其有义务接受，缺席不影响程序进行（公约附件5第2节）。也就是说，调解决定书没有强制力，但是对符合特定条件的争端，调解委员会有强制管辖权，双方在调解决定书的基础上继续谈判以达成和平解决，这种方式赋予了调解这一传统机制新的含义——不是可不可以调解而是必须调解，尽管无义务去遵循它。
2、 自愿和强制有机结合，最终保证有拘束力的解决（仲裁），同时规定强制程序的例外
公约首先尊重各国自由选择解决争端方法的优先权，“成功地把自由选择各种争端解决方法与利用现行所有方法和开拓创新结合起来了” 。这种对各国自由意愿的优先尊重也体现在对强制程序的选择上。在自愿选择的解决方法无法奏效时，争端当事方有义务接受公约提供的四种管辖方式中的一种或几种：国际海洋法法庭；国际法院；仲裁；特别仲裁4种。这四种强制程序处于平行并列，横向竞争的地位，缔约国可按照各国国情和法律传统的差异择一适用 。为了避免由于缔约国无选择或选择不一致时而导致管辖落空，在出现此种情形时，根据附件七成立的仲裁法庭则适时发挥“剩余备用”作用，从而保证争端获得最终有拘束的解决。
同时，公约又规定了限制和例外。对某些争议如违反公约关于航行、飞越或铺设海底电缆和管道的自由和关于保护和保全海洋环境的特定国际规则和标准等规定的，应适用强制解决程序，但由于沿海国行使斟酌决定权，暂停或停止科学研究计划，沿海国EEZ和大陆架的科学研究，EEZ内对生物资源主权权利及其行使等引起的争议，适用无拘束力的调解程序。其次，为了实现主权和公约的最大协调，消除部分国家的顾忌，公约专立一条即强制程序的任择性例外，一国可以书面声明对于某些争端不接受有拘束力裁判的强制程序，如关于划定海洋边界的条文在解释或适用上的争端(sea boundary delimitation)，涉及历史性海湾或所有权的争端，军事活动的争端以及正由联合国安全理事会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端等。有学者对此表示遗憾，但换个角度来看，这种妥协正是为了在最大程度上吸纳主权者加入公约的争端解决机制，实现其广博的包容性，从此角度及为和平解决争端虑，诸多的例外和妥协是值得的（worth the sacrifice） 。
3、 体制上的创新——国际海洋法法庭
是否在公约内设立一常设司法机构来处理有关公约的解释和适用问题，在海洋法会议期间经历了激烈的辩论。最终在以77国为首的发展中国家的积极推动下得以成立并于96年10月召开第一次会议。如前所述，公约容纳了多种并行不悖的审理机构,各国可以自由选择，法庭在其中并不居于中心地位。但《公约》仍处处体现了对于法庭的侧重，使其在强制解决争端方面居于天然优势地位。
首先，正如国际海洋学院的代表帕多在第三次联合国海洋法会议上所说，“与成立一个具有法律性质的正式的争端解决程序相比,更有用的是设立一个由所有缔约国组成的常设机构,能够对这种政治妥协给以权威解释” ，《公约》本身诸多的原则性规定决定了在适用过程中必然会产生不同理解和分歧。这时，由缔约国按照条约组织的专门司法机构即法庭的权威地位，有利于最大限度地抵消政治妥协色彩带来的消极影响，保证《公约》在适用过程中的一致性，实现法律可预见性的目标；
其次，法庭管领下的海底争端分庭对海底区域内活动的争端具有强制管辖权 ，即不需要双方事先就接受管辖发表声明，这比法庭更进了一步，大大加强了争端解决机制的司法色彩。公约第187条对其管辖事项（大都具有较强的行政管理性质）作了详细列举。需要指出的是，这种强制管辖不应妨碍管理局行使斟酌决定权，且对于有关开发合同的解释，适用争议已提交商业仲裁的，分庭也不能审理。可以说，在赋予权利的同时划定了“雷池”。
再次，海洋法法庭法官在专业上的能力可以确保争端尤其是涉及海洋活动本身特殊性的争议获得正确和令人信服的判决，体现法律职业分工的专门化，这也是近年国际争端解决机制共同的发展趋势，例如WTO专家组。
最后，《公约》有关临时措施（provisional measures）和迅速释放(prompt release of vessels and crews) 的规定将法庭推上了重要地位。前者，如果在仲裁法庭组成之前需要规定临时措施,争端方可协议由法院或法庭来裁决(包括海洋法法庭)。如在请求规定临时措施之日起两周内不能达成这种协议,那么则由海洋法法庭依据《公约》规定决定是否采取临时措施；至于后者，在扣留国和请求国不能就释放问题在10日内达成协议的情况下，请求国可直接向海洋法法庭提出释放申请，无须与双方选择的强制解决程序保持一致。这样就使得法庭对于其不具有管辖权的案件也能在一定程度上参与并影响案件进程。
以法庭处理的第一个案件即圣文森特和格林纳丁斯诉几内亚的“塞加号”案为例，法庭首先驳回了几内亚的主张，一致认为根据《公约》第 292 条的规定，法庭对该案是具有管辖权。并很快于1997年12月4日作出判决：以3个12票对9票判决起诉成立，几内亚应当立即释放油轮及船上的船员和释放必须经提供合理的保证书或者财政担保（尽管几内亚并未遵守且又因此引起该案的继续/涉及临时措施和实质问题）。在实践中，法庭的这一功能一直运行良好 ，尤其体现出了快速审判的特点，一定程度上克服了国际司法机构审理速度慢的通病。不过从另一方面也表现出其到目前为止适用范围的局限性，在处理海洋法争端方面的地位有待提高。
4、 发展了传统的国际法主体理论
有关国际法主体，尽管在理论上存在“国家唯一主体说”，“个人唯一主体说”，“国际基本主体说” 等不同派别，但在国家实践中，个人一般是作为国际法客体来对待的（尤其在我国）。然而根据《公约》及《国际海洋法法庭规约》，海底争端分庭的当事方除《公约》缔约国(包括主权国家、自治联系国或自治领土、政府间国际组织)外，还有国际海底管理局和企业部、国营企业、自然人和法人。因 此，自然人和法人可以依据《规约》将在海底区域开发活动中产生的特定纠纷诉至海底争端分庭而成为分庭的当事方，或起诉，或应诉并参加诉讼程序。当然，以此点（个人和法人等实体的出诉权）来妄断个人已经成为国际法主体为时过早，但是不容否认的是，起码在实证层面上，个人已经能够在特定区域和特定条件下直接参加国际法律关系了，这不能不说是公约争端解决程序对于推动国际法理论发展所作的贡献。
5、 与其他机构和国际组织密切配合，有效促进争端解决
《公约》规定的争端解决机制并非“孤家寡人”，首先在与同属一体的内部机构海底管理局的关系上，两者在诸多方面存在合作，其中涉及到争端解决的有：海底管理局大会对法官代表性及规约修正的意见；请求海底争端分庭发表咨询意见时的合作；在就开发合同事项提交商业仲裁时的合作；解决海底区域争端时与海底争端分庭的合作等等。在与相关国际组织的配合上，如与国际法院，存在《联合国与国际海洋法法庭合作和关系协定》作为两者行为的指引，具体包括相互提供资料、交换有关船只和船员迅速释放的资料，行政协调等 。这种内外部机构的资源共享和信息经验的交流无疑能有效地促进争端的解决并提高《公约》争端解决机制的国际影响力。

四、结束语
综上所述，公约确立的争端解决机制具有多种解决方法并存、自愿选择和强制程序相结合但以强制解决程序为重心、针对争端性质区别对待（或裁或调或审或声明保留等）、专门司法机构常设与相关国际组织协作等鲜明特色，提供了一套行之有效的争端解决制度。尽管在某些方面存在缺陷和不足 ，但足以担当的起“国际多边条约史上引人注目的和平解决争端制度”的评价。
对于我国这样一贯排斥国际司法程序的国家，首先，针对我国海岸线漫长,大部分沿海海域存在与其他国家划界的问题，可以按照《公约》规定，对某些涉及领土主权事项的争议声明不予适用。如1985年中国对南沙群岛（所谓卡拉延群岛）及其毗邻水域和资源不可争议的主权声明；其次，鉴于海洋法法庭在迅速释放方面的重要地位和我国渔民渔船近年屡遭扣押的情况，可考虑在这方面接受法庭管辖；另外，对于解决争端的强制性法律程序，我国可选择具有相对灵活性的仲裁程序,同时利用《公约》规定的例外和限制，侧重技术性问题，使某些方面不必提交强制程序 。当然，在国际海洋争端解决制度相对完备的今天，重新审视我国的态度和立场并进行适时调整，不仅有利于争端的和平解决，也是履行条约义务的应有之义。



参考文献

一、中文著作及期刊
1、黄进、肖永平主编：《展望二十一世纪国际法的发展》，湖北人民出版社2001年版。
2、吴慧：《国际海洋法法庭研究》，海洋出版社2002年1月版。
安徽省人民政府办公厅


安徽省政府热线电话工作暂行规定
安徽省人民政府办公厅



为切实转变政府职能，增强政府服务意识，进一步拓展政府联系群众、联系基层的渠道，充分发挥党和政府联系人民群众的桥梁、纽带作用，实现政府热线电话工作的规范化、科学化，特制定本暂行规定。
一、工作机制
省政府热线电话工作坚持党的群众路线和全心全意为人民服务的宗旨，受省政府领导委托，受理人民群众通过热线电话反映的问题、提出的建议，为群众提供咨询解答服务，帮助群众排忧解难。省长是省政府热线电话工作的第一责任人，副省长根据工作分工是省政府热线电话工作的相
应责任人，省政府秘书长是省政府热线电话日常工作的责任人。
省政府热线电话工作机构设在省政府办公厅，在日常工作时间开展工作。省政府热线电话号码为：0551－2656880。
各市、县人民政府以及省政府各有关部门（单位）设立的热线电话工作机构，纳入全省政府系统热线电话网络。
二、工作职责
1、受理群众反映社会生活中的热点、难点问题；
2、受理群众对政府及部门工作的意见、建议，以及对政府公务员工作作风、质量、效率等方面的意见、建议和批评；
3、受理群众对全省经济和社会事业发展等方面的意见和建议；
4、及时向省政府领导报告群众反映的重要社情民意，做好领导批示的转办、督办、反馈工作；
5、负责全省政府系统热线电话工作的督促、检查、协调、指导、考核以及网络建设等工作；
6、办理领导交办的其他工作。
涉及党委、军队、司法机关的电话内容，建议来电人直接向有关部门反映。
三、工作程序
1、受理。工作人员在《热线电话记录单》上准确记录来话人姓名、单位或地址、联系电话、来话时间和内容，并进行分类。
2、办理。根据受话内容和性质，办理形式分为：
直办，对于有关咨询和查问，直接用电话答复；
转办，对于一般问题，迅速转交网络单位或有关责任部门（单位）办理；
呈办，对于一些跨地区、跨部门，影响面宽的问题，报分管厅领导或秘书长签批后转网络单位或有关责任部门（单位）办理；
特办，对于重大热点、难点问题，热线电话工作机构应制作《热线专报》，经秘书长签批报省政府有关领导批示后，再及时转送网络单位或有关责任部门（单位）办理。
3、反馈。要及时并督促有关承办单位按办理期限将办理结果向拨打电话的群众进行反馈。对于领导批示的办理情况，要跟踪催办，并及时向群众反馈。
4、归档。归档范围包括：热线电话记录单、转办单、热线专报、领导批示、反馈件；热线动态、热线电话工作简报、工作计划、工作总结以及其他具有保存价值的资料。
四、工作原则
1、群众第一的原则。热线电话工作必须以全心全意为人民服务为宗旨，坚持群众第一的原则，树立件件无小事的思想，始终把为群众办实事作为工作的出发点和落脚点，把群众满意不满意作为衡量工作的根本标准。
2、求真务实的原则。处理问题要严肃认真，实事求是，注重效率。凡符合政策规定的，要及时处理，尽快解决；条件暂不具备或一时解决有困难，要积极或督促有关部门争取早日解决；超越政策规定或不合理的要求，要说服疏导，讲明道理，以求群众理解。
五、工作制度
1、值班制度。值班人员准时上岗，受话时用语规范、热情、诚恳、耐心，保证线路畅通。
2、反馈制度。对群众反映的问题，要件件有着落，事事有回音。省政府热线电话工作机构电话转办的事项，承办部门（单位）要在3日内反馈办理结果。书面转办的事项，要在7日内反馈办理结果；较为重大、复杂的事项，要在15日内反馈办理结果。对紧急事项，要随时反馈。
3、报告制度。省政府热线电话工作机构通过不定期的《热线动态》，及时反映重要的信息和带有普遍性、倾向性的问题；通过每月一期的《热线电话工作简报》，将群众通过热线电话反映的问题数量、内容及办理情况进行统计、分析和归纳，向各位省长、秘书长报告，并印发各网络
单位和有关部门（单位）。
《热线动态》及《热线电话工作简报》由厅分管领导签发。
4、培训制度。要采取多种形式，定期对工作人员进行培训，不断提高政治业务素质。
六、人员素质
省政府热线电话工作人员应具备以下素质：
1、努力学习马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，热爱热线电话工作，有较强的事业心和责任感；
2、熟悉党的路线、方针、政策，熟悉政府或部门的主要工作任务和职责分工；
3、坚持全心全意为人民服务的宗旨，对群众来电反映的情况，要耐心、热情，积极为群众排忧解难；
4、自觉遵纪守法，坚持依法行政；自觉接受群众监督，坚持公正廉洁，反对各种不正之风。
七、考核与奖惩
省政府办公厅应加强热线电话工作机构办公现代化建设，严格省政府热线电话工作的日常管理，采取日常考核与年终考评相结合的办法，对成绩突出的工作人员予以表彰，对因工作失误造成不良影响的工作人员予以批评。每年要对各级政府和部门办理省政府热线电话转办工作情况进行
考核，并将考核情况作为各级政府和部门领导干部任期目标考核内容之一。根据考核情况，对办理迅速、成绩突出的承办部门（单位）予以表彰奖励，对办理迟缓、推脱不办、群众不满意的承办部门（单位）要予以通报批评，情节严重的，要追究有关领导人和责任人的责任。
本暂行规定自发布之日起施行。



1999年10月25日